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Chapitre 11 :
Outils et moyens de la politique extérieure européenne

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Outils et moyens de la politique extérieure européenne
I

Peser d'avantage en parlant d'une seule voie

A

Définition de la méthode communautaire

La méthode "communautaire" est au fondement de l'intégration européenne. Inventé par Jean Monnet, cette méthode s'oppose au fonctionnement des autres organisations classiques (ONU, OMC) dans la mesure où la communauté européenne n'est pas dépendante et sous contrôle total des États membres. La méthode communautaire à quatre spécificités :

  • Un pouvoir supranational incarné par la Commission
  • Le vote à la majorité
  • L'importance du droit
  • L'existence d'un Parlement européen
B

Un pouvoir supranational incarné par la Commission

La Commission a d'abord le rôle de lancer des initiatives, des directives, des projets qui sont ensuite discutés et votés par les Etats, voire le Parlement européen.

Elle a également bien d'autres attributions : par exemple gérer le budget (voté par le Parlement et le Conseil) ou faire respecter la politique de concurrence (exemple de Microsoft, qui a été condamné par la justice européenne).

Elle est composée de commissaires sélectionnés sur concours par les gouvernements. Ils ont théoriquement une obligation de loyauté envers cette seule communauté.

C

Le vote à la majorité

Les décisions concernant les affaires "communautaires", c'est à dire relatives au fonctionnement de la communauté européenne, sont prises par un vote à la majorité, et ce depuis 1986. Dans les autres organisations (OTAN, conseil de sécurité de l'ONU), un vote à l'unanimité est requis.

Cependant, le mode de fonctionnement connait des limites : il n'est pas appliqué à la "politique étrangère et la politique de sécurité commune", tout comme aux décisions liées au budget ou à l'harmonisation fiscale. Comme les pays savent trouver des consensus, la prise de décision n'est généralement pas compromise.

D

L'importance du droit

Contrairement aux autres organisations internationales, dont le système juridique n'est que peu contraignant, la communauté européenne a un système juridique qui prime sur les règles juridiques de chaque pays. La communauté européenne est une "communauté de droit" (Walter Hallstain).

Le système juridique de la communauté européenne s'applique d'abord de façon interne : il permet, à travers différentes instances (Cour de Justice de l'Union européenne, Tribunal de première instance), aux États et aux citoyens de faire valoir leur droits.

Cependant, il peut aussi avoir des conséquences externes dans la mesure où les entreprises étrangères implantées en Europe sont obligées de se plier à ses règles (exemple de Microsoft).

E

L'existence d'un Parlement européen

Cette instance, qui a pour but "d'incarner la légitimité d'un peuple européen", a pris beaucoup de temps à s'imposer mais est aujourd'hui co-législateur dans la plupart des décisions.

Néanmoins, son pouvoir en matière de politique extérieur reste très restreint. Il débat, délibère, vote des résolutions et fait des rapports afin de dénoncer certains comportements ou de créer une "ambiance européenne" importante dans certaines affaires. Selon Jean-Louis Bourlangues, il incarne le "Ça" (l'Europe du désir, une utopie).

Le Parlement doit également donner son avis sur les principaux accords extérieurs des communautés, il a par exemple refusé de ratifier un accord de coopération avec le Turkménistan car ce pays ne respecte pas assez les droits de l'Homme.

pour résumer, ce sont ces caractéristiques que l'on ne retrouve chez aucune autre organisation internationale qui fait la singularité de le la Communauté européenne.

II

Des compétences communautaires articules avec celles des états membres

A

La création d’une communauté internationale

Les États membres ont mis du temps à mutualiser leurs compétences.

  • Commence par le charbon et l’acier, fondement de l’industrie d’armement lourd.
  • Puis création d’un marché commun reposant sur le libre-échange.
  • Développement de politiques communes sectorielles : politique agricole, régionale, de la recherche, des transports, de l’environnement, de l’énergie etc.
  • Suppression des frontières physiques (Schengen) et unification monétaire.
  • Politique étrangère et de défense pas encore totalement achevée.

Création d’une Communauté européenne dotée d’un aspect juridique international.

  • Affirmation face au monde extérieur.
  • Cour de justice dès 1971 a posé dans son arrêt AETR le principe du parallélisme des compétences internes et externes.

Beaucoup de politiques communautaires se sont ainsi prolongés par un volet extérieur.

  • Politique commerciale : accords de libéralisation commerciale négociés par la Commission européenne dans le cadre du GATT puis de l’OMC.
  • Politique du développement ; plusieurs accords externes avec d’anciennes colonies européennes comme les accords de Yaoundé (1963, 1969), accords de Lomé (1975), accords de Cotonou (2000).
  • Politiques sectorielles : accords spécifiques avec des pays tiers dans ces domaines.
B

Des accords extérieurs sont conclus avec la Commission

Des accords d’association à la Communauté ont été conclus avec des pays tiers :

  • Perspective d’adhésion à la Communauté : accords avec la Grèce (1961) et la Turquie (1963)
  • Accords d’association entre des pays de l'Union européenne et des pays méditerranéens ou encore plus éloignés (Chili, Mexique).

Il y a d’autres formes d’accords :

  • Accords européens avec les pays d’Europe centrale dans les années 1990
  • Accords de partenariats et de coopération avec les pays de l’ex-URSS
  • Accords de stabilisation et d’association avec les pays des Balkans

C’est la Commission qui négocie les accords extérieurs de la Communauté. Mais ces accords doivent être signés et ratifiés par tous les États membres. Depuis l’Acte unique (1986), ils doivent aussi être approuvés par le Parlement européen.

C

Cependant, il n’existe pas encore de mutualisation complète

Le droit donne à la politique extérieure de l’Union européenne une unité et une solidité mais il subsiste une distinction entre le pilier « communautaire » et les affaires de la « PESC ».

Dans le pilier communautaire, la Commission dirige et s’appuie sur la méthode communautaire intégrée. Cas de la « politique européenne de voisinage » (2003) à destination des pays voisins de l’Union européenne.

Pour les affaires de la PESC, une méthode intergouvernementale est suivie. Le droit joue un rôle moins important et les acteurs diplomatiques sont plus importants que la Commission.

De plus, la mutualisation n’est jamais totale :

  • À côté de l'union douanière et de la monnaie unique, la politique du taux de change est partagée entre la Banque centrale européenne et le Conseil Ecofin.

  • En matière de développement, l’aide communautaire ne représente qu’1/5 de l’aide totale apportée par les États membres.

  • Dans l’énergie, il n’y a pas encore de véritable politique énergétique extérieure.

  • Dans la politique étrangère et de sécurité commune, la politique étrangère est en partie autonome Le droit de veto peut bloquer les décisions : division en 2003 face à l’invasion américaine en Irak.

L’Union européenne reste en définitive un ensemble hybride, à la fois uni et divisé, intégré et composite, mutualisé et cloisonné.

III

La production d’une “volonté Européenne”

A

Un cadre institutionnel unique

Le cadre de la coopération communautaire est fixé dans les années 1950 et 1960. Puis, les années 1970 marquent la création d'une coopération politique européenne :

  • 1974, création du « Conseil européen »
  • 1986, création de l’Acte unique.

La naissance de l’Union européenne (traité de Maastricht, 1992) parachève cette évolution en créant un cadre institutionnel unique.

Le Conseil européen est l’instance suprême qui réunit trois ou quatre fois par an les chefs d’État et de gouvernement. Il adopte les conclusions ou les déclarations fixant les orientations de la politique de l’Union. Il joue un rôle d’impulsion qui engage tous les États membres.

La Commission est une instance supranationale de 25 000 fonctionnaires. Les commissaires sont nommées pour cinq ans. La Commission est divisée en une vingtaine de directions générales. Elle a un budget de 120 milliards d’euros par an. Elle négocie les accords extérieurs et est représentée par des délégations dans 130 pays.

La Commission est un acteur essentiel de la politique extérieure européenne. Elle peut prendre des initiatives indépendantes. Même si en pratique elle veille à s’inscrire dans la politique voulue par les États membres qui ont un droit de regard.

Le Conseil réunit les ministres des États membres. Dans le domaine des relations extérieures, le Conseil affaires générales et relations extérieures (CAGRE) adopte des conclusions, des déclarations et des décisions juridiques.

Les décisions du Conseil sont préparées par des groupes de travail. Certains traitent à la fois des affaires communautaires et des affaires de la PESC :

  • Groupes géographiques (COEST et COWEB)
  • Groupe RELEX qui prépare les actes juridiques.

D’autres groupes ont une vocation exclusivement PESC :

  • Groupes chargés des questions d’armement
  • Groupes chargés de la coopération avec des institutions internationales.

Les décisions dans le domaine des relations extérieures doivent être prises à l’unanimité.

Dans certains cas, la décision doit se prendre à majorité qualifiée, pour retirer le bénéfice de règles commerciales privilégiées et pour décider d’un accord de facilitation des visas avec un pays tiers.

Le Haut Représentant pour la politique étrangère dirigé par Solana crée en 1999. Il s’agissait de répondre à la question « l’Europe, quel numéro de téléphone » (Kissinger) et de donner un visage et une voix à la PESC. Il est assisté de représentants spéciaux, émissaires diplomatiques, institutionnalisés par le traité d’Amsterdam.

Son importance est accrue avec le traité de Lisbonne. Il devient le vice-président de la Commission européenne et le président du Conseil des ministres des Affaires étrangères.

La présidence du Conseil tourne actuellement tous les 6 mois entre les États membres. Elle joue un rôle d’initiative et de représentation primordial. L’État en présidence a un rôle de proposition dans l’expression des positions de l’Union européenne. Le traité de Lisbonne devrait mettre fin au rôle de la présidence dans les relations extérieures, remplacé par un service européen d’action extérieure.

Le Parlement européen et la société civile influence la volonté européenne.
Le Parlement européen joue un rôle d’influence dans l’affirmation d’une volonté européenne. Il approuve des accords d’association ou d’élargissement, activité d’observation, de proposition.

Il n’a pas de compétence en matière de défense (maintien de l’Assemblée parlementaire spécifique à l’UEO). Il essaie de s’imposer comme un vrai acteur des relations extérieures. Mais il a encore peu de prise sur les décisions des politiques étrangères, même si elles peuvent influencer la Commission et les gouvernements.

La société civile dans le débat de la politique étrangère. (ONG, journaux, lobbys) joue un rôle d’influence en organisant des débats.

B

Différents modes d’influence sur l’environnement international

On distingue plusieurs cas de figure :

L’Europe qui libéralise

L’Europe s’est construite autour des institutions de l’économie occidentale (GATT, OMC, FMI) comme un grand marché ouvert :

  • Suppression des barrières internes
  • Espace de libre circulation (marchandises, services, capitaux, personnes)
  • Approfondissement du marché unique parallèle à la libéralisation du commerce mondial (accord de libéralisation du transport aérien avec les États-Unis).

L’Europe pourrait être la préfiguration d’un espace de libre circulation au niveau mondial. Les instituions, le cosmopolitisme qui fondent le projet européen, s’élargiraient au monde, tout comme l’Europe s’est élargie. Ce projet est pour le moment utopique du fait de l’hétérogénéité de la planète

Par ailleurs l’Union Européenne doit se protéger. Cette philosophie protectrice présente à l’origine (politique agricole commune) a été battue par la philosophie libérale mais tend à revenir, notamment dans certains domaines. Des protections sont chercher contre :

  • « dumping social »
  • « dumping monétaire »
  • « dumping environnemental »

Protection et ouverture vont de pair : c’est quand l’Europe est protégée qu’elle peut s’ouvrir et négocier des accords de réciprocité.

L’Europe qui assiste

L’une des forces de l’Union européenne est son budget (environ 130 milliards d’euros, 1% du PNB de l’UE). Il est financé par des contributions des États membres. Ils négocient les programmations du budget et veillent à équilibrer leurs contributions et leurs retours.

Les dépenses extérieures du budget européen (7milliard d’euros) sont réparties en « instruments » financiers, à la base d’une aide multiforme :

  • Instrument d’aide de pré-adhésion (IPA) : 11 milliards d’euros sur la période 2007-2013 pour aider les Balkans occidentaux et la Turquie.
  • Instrument de voisinage et de partenariat (IEVP) : 11 milliards d’euros sur 2007-2013 pour les pays méditerranéens et est-européens.
  • Instrument de coopération et de développement (ICD) : pour les pays en voie de développement, 17 milliards d’euros sur 2007-2013 en plus des 22 milliards du « Fonds européen de développement » (FED).
  • Instruments « thématiques » : pour des actions de type horizontal (droits de l’homme…).

Cette aide fait de l’Union européenne un puissant acteur des relations internationales. Son action se superpose à celle des États membres (aide au développement de L’Europe représente 1/5ème de l’aide des Etats).

L’Union européenne a ainsi un rôle essentiel dans la reconstruction des Balkans après la guerre (1 milliard d’euros par an depuis les années 1990), dans la reconstruction de l’Afghanistan et de l’Irak et dans la préparation des pays candidats à l’adhésion

La commission est le principal décideur de la programmation des fonds. Les États membres sont consultés au sein de « comités » qui n’ont que peu d’influence. Mais la commission, faute de ressources humaines suffisantes, doit souvent déléguer la mise en œuvre des fonds à des organisations de l’ONU comme le PNUD. Cela lui est reproché car la visibilité politique des financements est alors très réduite (ex de l’inauguration de Sarajevo par le secrétaire d’État américain sous Clinton, alors qu’il avait été financé essentiellement par l’Union européenne).

L’Europe qui réglemente

L’Europe est une force régulatrice d’abord dirigée vers elle-même (tous les règlements qui s’imposent aux États dans la vie économique et sociale), mais qui a aussi des conséquences externes (notamment, le droit de la concurrence qui s’impose aux entreprises étrangères opérant sur le marché européen).

La règlementation européenne peut avoir valeur d’exemple :

  • Pour l’environnement : l’Union européenne a pris en 2007 des engagements unilatéraux à appliquer d’ici 2020 pour lutter contre le réchauffement climatique et l’épuisement des ressources énergétiques (-20% de consommation énergétique et part de 20% des énergies renouvelables dans la consommation d’énergie totale).L’objectif est de lier les autres pays de la planète (Accords « post-Kyoto »).
  • Pour les droits de l’homme, sur le territoire européen, la Convention européenne des droits de l’homme et la Cour européenne de justice font respecter ces droits aux Etats membres.
  • Avec les pays extérieurs, les accords externes font une place aux droits de l’homme (article 96 des accords de Cotonou) et prévoient des sanctions (ex fin de l’aide) en cas de non-respect.

L’Europe qui agit

L’Union européenne a donc des compétences très larges. Elle a dû coexister avec des politiques étrangères autonomes de certains Etats, qui se sont coordonnés dans les années 1970 (« coopération politique européenne »), mais principalement avec le traité de Maastricht, avec la « politique étrangère et de sécurité commune ».

La capacité d’action commune est renforcée en 1999 par la création d’un « Haut Représentant » et de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). L’Europe devient un vrai acteur autonome après l’échec de la guerre en Yougoslavie.

L’Europe agissante se manifeste sous différentes formes :

  • Capacités diplomatiques
  • Sanctions
  • Missions civiles et militaires de la PESD

L’aide communautaire et l’action politique extérieure de l’Union européenne se soutiennent mutuellement (interdépendance des deux lors de l’intervention diplomatique dans les Balkans).

La frontière entre aide communautaire et action politique est parfois ténue (intervention de l’Europe dans le conflit gelé entre Transnistrie et Moldavie pour rétablir des échanges avec l’Ukraine et surtout concurrencer la Russie dans cette zone).

Donc même si l’Europe n’a pas dépassé les États-nations, elle a abouti à la construction d’un ordre institutionnel spécifique puissant par :

  • le droit qui fait la solidité du projet communautaire.
  • l’action commune que les nations isolées ne peuvent mener.
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