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Chapitre 13 :
L'amorce d'un hard power européen

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L'amorce d'un hard power européen
Introduction

Beaucoup sont sceptiques quant à la possibilité pour l'Union européenne d'aboutir une politique de défense audible. Kissinger l'exprimait ainsi : « l’Europe, quel numéro de téléphone ? ». Védrine utilisait comparait les politiques étrangères à des métaux résistants qui ne peuvent fusionner qu’à de très hautes températures. Or, la construction de l’Union européenne se fait à froid, dans la durée et par le consensus.

On ne peut cependant nier le fait que l’Europe a changé depuis 10 ans et qu'elle dispose de nouveaux outils diplomatiques et militaires. D'où la question suivante : l’Europe est-elle sortie de sa « maladie infantile », qui est d’avoir été conçue d’abord comme un projet économique ?

I

L’émergence d’une diplomatie européenne

A

Les premiers fondements: la coopération politique européenne

La communauté européenne de défense (CED) et le projet de Communauté politique européenne (1953) laissent présager une véritable politique économique extérieure. Mais il meurt avec l’échec de la ratification de la CED (1954) et celui des plans Fouchet (1961-62).

En 1969, le sommet de la Haye relance le projet. En effet, une Coopération Politique Européenne est lancée avec le plan Davignon 1970 (dont s'inspire encore aujourd’hui la PESC). Elle prévoit :

  • Une concertation régulière des ministres des affaires étrangères (2 fois par an)
  • Un approfondissement de la coopération ministères affaires étrangères après le rapport de Copenhague (1973) (le réseau COREU est mis en place pour échanger des informations et des projets de déclarations entre les capitales)

Une dichotomie subsiste entre la CPE, informelle et spécifique, et les Institutions Communautaires. Le Conseil Européen (formalisé après les sommets de Paris de décembre 1974) assure la cohérence entre les deux. Sa présidence est tournante (tous les 6 mois).

En 1981, le rapport de Londres précipite la création du format « troïka », qui associe la présidence en fonction à la précédente ainsi qu’à la suivante, pour créer une continuité dans la diplomatie européenne.

L’Acte unique européen (1986) donne ensuite un fondement juridique à la CPE. Puis, le Traité de Maastricht (1993) crée l’Union Européenne et transforme la CPE en PESC : c’est un retour au projet de communauté politique et d’union d’États.

La CPE aura été un détour très utile puisqu’elle a permis aux diplomaties de s’apprivoiser avant les grands traités. Elle aura fait rapidement ses premiers pas :

  • Situation au Proche-Orient : déclaration ministérielle de 1973, après la guerre du Kippour, affirmant le droit de chaque État de la région de vivre en paix dans des frontières sûres et reconnues, et appelant à l’évacuation des territoires occupés et la prise en compte des intérêts des palestiniens.
  • 1973, mise en place de la Conférence pour la Sécurité et la Coopération en Europe (aujourd’hui OSCE)
  • Blocage du coup de force des colonels grecs à Chypre (1975)
B

La Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC)

Le traité de Maastricht crée l’Union européenne, séparée en trois piliers : pilier communautaire, le pilier de la PESC, et le pilier des affaires de Justice et affaires Intérieures (le Conseil Européen en assure la cohérence).

Ce traité raffine les procédures de la PESC : il conserve le principe de l’unanimité, mais va au-delà de la coopération intergouvernementale dans le cadre du droit international classique. Elle a ses institutions propres, et produit ses propres décisions politiques et juridiques.

Le conseil Européen, Conseil des Ministres, Commission, Parlement Européen ont tous un rôle dans la PESC :

  • Le conseil européen : fixe les principes et orientations générales de la PESC.

  • Le conseil des ministres : discute des grandes questions d’actualité et adopte des déclarations en matière de politique extérieure. Les décisions se font en général à l’unanimité.

  • La présidence du Conseil : le pays qui a cette charge joue un rôle majeur, puisque ses représentants président et organisent les réunions du Conseil Européen.

  • La commission a un rôle plus réduit dans la PESC, mais elle est associée aux délibérations.

  • Le parlement européen très réduit dans les prises de décision en matière de PESC, mais pèse davantage dans son budget.

Le poste de Haut Représentant pour la PESC crée par le traité d’Amsterdam (1999) donne un visage et une voix à la diplomatie européenne. Javier Solana, ancien secrétaire général de l’ONU, est choisi en 1999. Le Traité de Lisbonne accroît son rôle.

Le traité de Nice rajoute aux organes un Comité politique et de sécurité (COPS). Désormais, ce sont des ambassadeurs permanents des Etats membres à Bruxelles qui siègent au COPS pour préparer les décisions de la PESC et piloter les opérations de la PESD.

C

Parler et agir de façon unifiée : le difficile chemin vers la puissance

Les Européens expriment très souvent des positions unifiées sur la scène internationale, via des déclarations de l’Union Européenne, ou en cas d’urgence une « déclaration de la présidence ».

À l’OSCE, ils pèsent par leur nombre (ils représentent la moitié des membres de l’organisation). A l’ONU, ils ont un vote harmonisé sur plus de 90% des résolutions votées par l’Assemblée Générale.

Cette capacité déclaratoire est devenue une capacité d’action des Européens, même s’ils sont apparus désunis dans les débuts des guerres d’ex-Yougoslavie.

  • 2002 : Haut Représentant devenu un des quatre membres du « Quartet » (avec le secrétaire de l’ONU, ministre des affaires étrangères américain/russe) chargé de débloquer le processus de paix israélo-palestinien.
  • 2004 : Solana a contribué à régler la crise politique en Ukraine (organisation de nouvelles élections après l’élection frauduleuse de Yanoukovitch).

Mais la PESC est impuissante quand les positions des États membres divergent sur des questions fondamentales.

  • En Irak par exemple en 2003, la France et l’Allemagne sont contre, mais 18/27 de l’Union européenne est pour.

  • L'Allemagne fait cavalier seul en poussant à la reconnaissance de la Slovénie et de la Croatie au début de l’éclatement de la Yougoslavie en 1991-92.

  • Le Royaume-Uni et la France ont l'obligation de prendre en compte les intérêts européens dans les décisions du Conseil de Sécurité de l’ONU mais aucun ne voudrait renoncer à son siège permanent pour le remplacer par un siège européen.

Même les États les plus petits peuvent avoir un intérêt qui entre en conflit avec le point de vue de l’Union européenne. Plusieurs étaient contre la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo en 2008 (solidarité avec la Serbie ou peur des mouvements séparatistes sur leur propre territoire).

La généralisation de la majorité qualifiée permettrait de contourner ces blocages. Mais elle est difficile à mettre en place car l’Europe n’est pas un État fédéral. Personne ne voudrait se mettre dans une situation où il devrait assumer, devant son public national, une décision européenne contraire à l’un de ses choix fondamentaux. La majorité qualifiée qui n’a donc pas progressé dans les institutions ni dans la PESC.

II

Un Bras militaire : la PESD

A

L’hypothèque ancienne des États-Unis et de l’OTAN

À l’origine du projet de défense européenne se pose la question du réarmement de l’Allemagne occidentale face à la menace soviétique. Les États-Unis y sont favorables alors que la France y est opposée. La France, le Royaume-Uni et le Bénélux ont également signé le traité de Bruxelles (1948) prévoyant clause d’assistance mutuelle, qui visait encore implicitement l’Allemagne.

L'OTAN (Traité de Washington, 1949) devient la structure militaire intégrée sur laquelle s’appuya la défense de l’Europe jusqu’à la fin de la guerre froide. L’Union Occidentale (traité de Bruxelles) reste en revanche une coquille vide.

L’échec de la CED tua pour longtemps le projet d’une défense européenne autonome ou distincte des États-Unis. Le réarmement de l’Allemagne et son entrée dans l’OTAN sont acceptés en 1954. L’Union Occidentale s’élargit à l’Allemagne et à l’Italie et devient Union de l’Europe Occidentale (UEO).

Les États-Unis voulaient le « partage du fardeau » : faire contribuer les Européens à l’effort de défense en Europe. Ils encouragent le maintien de la solidarité transatlantique. Le discours de Kennedy à Francfort en 1963 évoque un « grand dessein » et une Alliance qui reposerait les États-Unis comme sur l’Europe intégrée.

Malgré le retrait de la France de l'OTAN en 1966 et les premiers essais nucléaires français en 1960, les États-Unis ont voulu maintenir la relation transatlantique (projet de « nouvelle Charte Atlantique » par Kissinger en 1973). Les successeurs de De Gaulle maintiennent cependant la position française :

  • Réactivation UEO en 1984 avec la « Déclaration de Rome »
  • Création d’une brigade franco-allemande en 1987

La fin de la Guerre Froide entraine un déblocage. Maastricht fait de l’UEO le bras armé de l’Union européenne et le pilier européen de l’OTAN. Mais son activité demeure très limitée :

  • Opération de déminage dans le Golfe Persique (1987-1988)
  • Participation au contrôle de l’embargo contre l’Irak (1990-1991), puis contre la Serbie-Monténégro (1993-1996)
  • Soutien à l’organisation de la police à Mostar (Bosnie) et en Albanie.

En réalité, OTAN et puissance américaine confirment leur suprématie dans le maintien de la paix en Europe.

  • Intervention dans le conflit bosniaque en 1993
  • Libération du Kosovo des Serbes en 1999

Le projet de défense européenne est relancé en 1998. Résultat de trois évolutions :

  • Rapprochement de la France avec l’OTAN : recommence en 1995 à siéger au comité militaire, réunions des chefs d’Etat-major, réunions des ministres de la défense de l’Alliance.

  • Normalisation de la position de l’Allemagne sur les questions militaires : la Cour Constitutionnelle de Karlsruhe autorise en 1994 les interventions militaires extérieures (sous réserve d’un vote préalable du Bundestag).

  • Intervention allemande, pour la première fois depuis la seconde guerre mondiale, dans les Balkans (Bosnie, Kosovo, Macédoine)

  • Ralliement du Royaume-uni à la défense européenne, avec nouveau premier ministre pro-européen, T. Blair.

La déclaration Franco-Britannique de St-Malo (1998) amène le projet d’une véritable capacité européenne de réponse aux crises même si l’hypothèque des États-Unis est loin d’être levée. Pour les Britanniques, la défense européenne doit être complémentaire à l’OTAN dont la suprématie doit être préservée.

Les États-Unis ne veulent pas non plus renoncer à leur suprématie en Europe. Madeleine Albright, secrétaire d’Etat de Bill Clinton (1996-200), combat les « 3D » :

  • Pas de Duplication entre la défense européenne et l’OTAN
  • Pas de Découplage entre la défense des États-Unis et celle de l’Europe
  • Pas de Discrimination entre alliés membres ou non de l’Union européenne (cas de la Turquie ou la Norvège, pourvues d’une sorte de droit de regard).

Cette déclaration prévoit certes une « capacité autonome d’action », mais celle-ci doit contribuer « à la vitalité d’une Alliance atlantique rénovée qui constitue « le fondement de la défense collective de ses membres ».

L’Europe affirme sa capacité à gérer les crises, mais pas au point de remettre en cause le rôle de l’OTAN. Les « arrangements de Berlin plus » (2003) confirment le droit de regard de l’OTAN sur les opérations de l’Union européenne.

L’OTAN se consolide en absorbant les nouvelles démocraties d’Europe de l’Est. 21 des 27 membres de l’Union européennes sont membres des deux organisations. À cela s'ajoute la décision d’intégrer la Croatie et l'Albanie, et dans le futur la Géorgie et l'Ukraine (potentiels futurs membres de l’Union européenne. Ces pays voient dans l’Alliance et les États-Unis une garantie de leur sécurité et de leur intégrité régionale.

L’OTAN reste un instrument de la grande politique américaine. Un projet de défense européenne ne peut être pensé sans cette contrainte.

B

Une capacité civile et militaire à gérer les crises

Le Conseil affirme à Cologne en 1999 la nécessité pour l’Europe de se doter de forces militaires :

  • Outils institutionnels (COPS)
  • Capacités militaires (60 000 hommes disponibles en 2003)

Tous les pays de l’Union européenne, sauf le Danemark, sont dans la PESD. Depuis 1999, les outils de la PESD se sont renforcés : création d'un collège européen de sécurité et de défense et d'une agence européenne de défense en 2004.

Mais son budget reste très modeste. L’objectif militaire est de conduire des opérations moins lourdes et plus flexibles. L’Union européenne peut ainsi mener simultanément deux opérations légères. Elle a en revanche des capacités développées sur le plan civil : police, administration civile, protection civile.

L’ambition de la PESD est définie par les « missions de Petersberg » et est renforcée par le traité de Lisbonne :

  • Missions humanitaires et d’évacuation
  • Missions de maintien de la paix
  • Missions de force de combat pour gérer les crises

LA PESD a permis à l’Union européenne de jouer un rôle croissant dans les crises (militairement et politiquement) des Balkans et en Afrique. Elle prend le relai de l’OTAN en Macédoine (2003, opération Concordia, 400 hommes), en Bosnie, en République démocratique du Congo, au Darfour… Toutefois, la PESD s’appuie alors sur la structure de commandement de l’OTAN.

Les missions sont plus nombreuses encore sur le plan civil : Bosnie, Macédoine, République démocratique du Congo, Palestine, Géorgie, Irak, Kosovo…

C

Les limites de la PESD

La question de l’autonomie de l’Union européenne sur les affaires de sécurité se pose. Les « arrangements de Berlin plus » ont permis à l’Union européenne de s’appuyer sur la structure militaire de l’OTAN. Une cellule de planification articulée avec l’OTAN est également créée en 2003, mais elle a des capacités planificatrices très limitée.

Plus généralement, les actions de l'Union européenne sont très liées à celles de l'OTAN. Dans les Balkans, la PESD reste dans la continuité du rôle de l’OTAN et de la politique des États-Unis. En Afrique, elle est dans le creux de la puissance américaine.

Le budget militaire des États membres de l'Union européenne ne représente que 30% du budget militaire américain, mais seulement 15% des capacités américaines au niveau militaire (seule la France et le Royaume-Uni y consacre une partie importante de leur PIB). L’ensemble ne dépense pas plus de 2% de leur PNB (3% moyenne mondiale)

La restructuration de l’industrie européenne d’armement s'est en revanche vraiment développé. Le groupe EADS est à ce titre emblématique. Mais il n’y a pas de budget militaire européen et les opérations militaires sont financées par le pays eux-mêmes.

III

Un programme global pour la politique étrangère européenne.

A

Une doctrine : la stratégie européenne de sécurité

Approuvé par le Conseil Européen de 2003, la stratégie européenne de sécurité est un document dans lequel l'Union européenne « clarifie sa stratégie de sécurité (...) cette stratégie vise principalement à mieux identifier les menaces, à définir les objectifs stratégiques de l'Union et à dégager les implications politiques pour l'Europe »

C’est un négatif de la stratégie nationale de sécurité américaine. Elle met en avant :

  • La lutte contre la prolifération des armes de destruction massive
  • Le combat contre le terrorisme
  • Règlement et pacification des conflits régionaux

Elle s’oppose tout de même à celle des États-Unis sur plusieurs points :

  • Attachement au « multilatéralisme efficace »
  • Priorité à l’environnement géographique de l’Europe (Balkans, politique de voisinage)
  • Gestion civile et non seulement militaire des crises

Elle n’a pas perdu son actualité ni sa pertinence. L’analyse des menaces n’a pas vraiment changé, même s’il conviendrait aujourd’hui de faire une plus grande place à la raréfaction des matières premières et des produits alimentaires, à la dépendance énergétique, au changement climatique…

Mais l’Union européenne n’a pas réussi à relancer le multilatéralisme et à faire revenir les États-Unis dans les grands instruments internationaux (Cour Pénale Internationale, Protocole de Kyoto…). L’action dans le voisinage a aussi atteint ses limites : pas de démocratie véritable en méditerranée...

B

Un action tous azimuts

Les Balkans ont une place privilégiée car c’est la région d’où a resurgi la guerre en Europe. D’où l’objectif d'y les stabiliser conflits malgré les difficultés d'adopter une position commune (assistance matérielle : aide à la reconstruction, facilitation de visas, missions de la PESD…).

L’Union européenne a pris le relais de l’OTAN en Macédoine après la guerre civile en 2003, de même en Bosnie-Herzégovine (2004). Pourtant malgré l’intervention européenne, des difficultés subsistent quant à la viabilité de plusieurs États (Bosnie, Macédoine, Kosovo) et des défis sont à relever (contre la corruption surtout en Bulgarie ou en Roumanie).

Par ailleurs, l'Union européenne a développé des partenariats avec plusieurs pays d’Europe de l’Est ou de l’Europe méditerranéenne, notamment dans le cadre de la Politique de voisinage (2003).

D'autres partenariats stratégiques lie également l'Union européenne avec de grandes puissances : États-Unis et Russie. Elle participe également à des sommets annuels : Chine, Japon, Canada, Brésil, Corée du Sud, Afrique du Sud, ASEAN…

L’Union européenne peut donner le sentiment d’avoir pris le chemin de la vraie puissance, au sens traditionnel et presque brutal du terme. Mais elle n’est pas guidée par une « volonté de puissance » : écart entre les ambitions et la mise en place des moyens.

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